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[专家视点] 李瑞昌:中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究 [复制链接]

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发表于 2013-1-5 13:34:11 |显示全部楼层


● 李瑞昌   
  
  「摘要」中国公共政策实施过程包括三部分:政策文本流变、职能部门政策实施行动和公众参与活动。与此同时,政策实施也包括政策流、过程流和资源流的三流合一过程。当政策文本不能转化为具体实施行动,以及政府职能部门与社会不能有机互动,政策目标达成度低,政策实施呈现为象征性执行,就出现政策实施中的“空传现象”,简称“政策空传”。本文从利益视角、府际关系视角和政策背景视角展开对“地沟油”整治与餐厨废弃物管理政策的实施过程分析后认为,政策空传的原因有三个方面:一是地方政府是中央政府代理人的角色与科层结构中的层级节制原则之间的内在冲突,导致公共政策实施形式千差万别,且没有真正落地;二是政策目标缺乏逐级量化、政策工具短缺,尤其是科学技术缺失,造成自上而下的政策实施的形式主义严重;三是协调机制不足也导致了多个行为主体共同实施公共政策时合作不力,政策实施网络也因协调不畅而难以形成合力。而要根治公共政策空传现象关键,在于确定政策实施中不同层级政府的责任。
  「关键词」政策空传;政策流;过程流;资源流
  *李瑞昌,复旦大学国际关系与公共事务学院,副教授。感谢竺乾威教授、唐亚林教授、刘建军教授、李春成副教授、陈水生博士,以及比较公共政策研究小组成员的诚挚批评和建议。感谢匿名评审人的意见。
  基金项目:国家社科重大项目(10zd &009)和复旦大学985工程三期整体推进社科项目(2011SHKXZD013)。
  
  一、问题的提出
  
  政策实施是政策工具运用和政策目标落实的过程,是决策意图实现的最为重要的、实质性的环节。同时,政策实施是政策文本从决策者向执行者传递的历程,也是行政权力作用于行政相对人的末端,还是公民需求的兑现阶段。因此,研究中国公共政策的实施对于治国理政、施惠于民具有重要意义。
  政策实施研究兴起于20世纪70年代的西方尤其是美国公共政策学界,并形成一波又一波研究热潮。而点燃这场“实施研究运动”火炬的就是1984年加州大学的普雷斯曼和威尔达夫斯基(Pressman &Wildavsky ,1984)的专著《实施——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》。自此而始,西方国家在政策实施的研究方面逐渐形成三代不同风格的研究。第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究,代表人物有普雷斯曼和威尔达夫斯基。这一代研究的主要贡献在于强调政策实施与政策目标的实现是一种非线性关系,其研究具有开拓性意义,也大大拓宽了政策研究视野。但是,第一代研究的缺陷也是显而易见的,如:因囿于小个案分析,难以从经验分析中提炼出普遍性和代表性的理论框架。第二代政策实施研究试图弥补第一代研究留下的缺陷,研究者们已经认识到政策执行会随着政策实施的时间、政策类型以及执行机构的不同而变动,侧重于促进和阻碍实施的变量因素分析,形成执行过程的多样化视角,其中萨巴蒂尔和马兹曼安(Sabatier &Mazmanian ,1980)、霍金和波特(Hjern&Porter,1981)是该时期的主要代表人物。第二代研究的主要问题在于,该时期并没有就政策实施的内涵形成共识,也没有对形形色色的实施理论和影响变量总结出令人信服的理论模型和关键性变量。第三代研究路径将量化研究与质性研究结合起来。此路径有别于前两代研究,主张建立动态的实施图景。也就是说,它强调运用混合方法以建立一个整合模式来研究复杂的、多层次的、多变量的实施问题,这种混合的方法就是改变过去单一运用量化或质性方法的弊端,综合运用量化研究和质性研究,甚至将两者整合起来(Goggin et al.,1990)。但是,目前从事第三代研究的人并不多。
  政策实施偏差(Implementation gap )是三代政策实施研究者始终关注的长青议题(O'Tool ,1997)。所谓实施偏差是指政策产出(Policy output)与政策结果(Policy outcome )之间不一致。政策产出是政策决策后所采取的行动,而政策结果则是政策实施后所产生的社会效果。因此,实施偏差就是政策实施行动的效果与社会效果之间的差距。
  自20世纪90年代中后期起,中国学者也开始对公共政策实施产生了浓厚的兴趣,并且在多数有关公共政策研究的书籍和教材中均有专章研究公共政策实施,也有一些专著陆续出版,如《政策科学》(陈振明,1998)、《政策执行的滞阻机制及防治对策》(丁煌,2002)。一些关于中国公共政策实施的共识性的观点显露出来,其中最受关注的观点,毫无疑问是“政策变通”。
  所谓政策变通是指在政策实施过程中,政策实施者未经原政策制定者同意与准许,自行变更原政策内容并加以推行的一种政策行为。政策变通不是对原政策不折不扣的执行,而是对原政策原则与目标部分地或形式上的遵从。变通后的政策的原则与目标可能与原政策一致,也可能不一致乃至背道而驰(庄垂生,2000)。政策变通是政策实施过程中的普遍现象,政策变通执行模式也可以说是关于中国大陆公共政策实施研究中受到普遍关注和被广泛认同的概括性观点。
  对于变通形式,有三种不同概括:其一,从政策精神与政策结构形式方面来看,学者把政策变通归纳为“求神似,去形似”“不求神似,只求形似”“既不求神似,也不求形似”三种类型,其中,只有第一种是正确的变通,其他的则是对政策的歪曲(陈振明,1998)。其二,从变通的操作上来看,刘世定、孙立平等则从变迁的操作形式上将其划分为:重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等(制度与结构变迁研究课题组,1997)。其三,从变通后的政策与原政策的差异来区分,分为自定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通(庄垂生,2000)。
  国内外流行的另一种观点是“选择性政策实施”,可以说,相对于“政策变通”,“选择性政策变通”是更为具体的表述。这种观点包括“选择性政策实施”和“选择性均衡实施”两个递进性观点。所谓“选择性政策实施”是指政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍,有利的就贯彻实施,不利的则有意曲解乃至舍弃,致使上级政策的内容残缺不全,无法完整落到实处,甚至收到与初衷相悖的绩效(O'Brien&Li,1999:167-186)。这种实施模式在我国改革转轨时期很常见。而“选择性均衡实施模式”则是指政策实施既不是中国大陆各级地方官员所言的不折不扣地执行了中央的政策,也不完全是地方政府只按照有利于自己利益进行“选择性的实施”,而是在两者间取得一种均衡。如地方官员在执行农村税费改革政策时,尽管税费改革伤及他们自身的利益,但是在中央政府对农民的“多予少取”的政治压力下、在税费改革带来乡镇官员工作任务减轻的激励下以及农民有组织性抗争的恐慌下,地方政府采取了“政策文本的修改、政策变通、利益弥补和政策协调”等政策实施的方式,既最大限度实现中央税费政策的绝大多数、主要的内容,又将少数可以给自身带来利益的政策内容保留下来,等待中央和省级政府利益补偿(李瑞昌,2005)。
  本文认为,政策变通或选择性实施并不能解释中国公共政策实施的全部图像。
  具体而言,政策变通执行模式有三个缺陷:其一,政策变通不能穷尽所有政策实施形态。由于政策变通是以政府之间上下层级(尤其是中央与地方政府之间)决策与执行为模块的,只考虑层级政府间利益差异而导致政策变通实施。换句话说,中国政府内部存在一类垂直管理部门,这一类执行机构受到地方政府干扰较小,政策实施中几乎没有变通空间,按照政策原定目标全部落实。其二,政策变通执行模式没有关注政策实施过程。政策实施过程包含了性质不同而相互依赖的过程,如何揭示这些过程,对于解释中国公共政策实施中的千奇百怪的现象具有重要意义。如不同层级政府、不同功能的行政部门在实施公共政策中为何存在相同或不同的政策行为?这些政策实施行为如何影响政策实施效果?其三,政策变通实施模式缺乏实证研究。关于政策变通的研究更多停留在理论建构层面,并未采用个案或统计方法进行经验研究。
  因此,瞄准中国公共政策实施机制既要从实践上对现有事实进行概括提炼,发现其运行的逻辑和结果,又要从理论上破解西方政策实施理论对中国实践解释力不足、文化痉挛等难题,从而建立一个政策实施理论模型。这是每个研究中国公共政策实施学者所应具有的一种学术品位追求,也是建设令人尊重的中国社会科学的康庄大道。
  针对社会上普遍流传的政策实施过程中“上面雷声大、雨点小”而“下面只见乌云、不见雨”的说法,也为了弥补政策变通实施模式的内在瑕疵,本文提出,中国公共政策实施过程中存在“政策空传”实施模式。其中,“空传”一词,在古代汉语中,是指声音通过空气向外传播,也隐喻为声音随着传播距离而效果减弱直至无声。在今天语言中,是指在虚拟空间中电子文件通过互联网从一方传到另一方,也隐喻为远距离地获取和使用文件原本形态。在本文,“政策空传”是指政策实施者以下述三种方式对待上级政策:一是逐级以文件传递文件,经过多级传播,中央政府文件权威性在不停地传递中效力减弱。二是政策实施者只是通过电子政务方式下载政策文本,并继续转发或复制政策文本,并未将政策任务转化为符合自身工作实际的新目标;三是尽管政策实施机关再生产了政策文本,但没有采取具体行动落实政策内容,实现政策目标。至于“政策空传”实施模式如何界定?有哪些子类型?成因何在?如何治理“政策空传”实施模式?等诸多问题,下文将进一步研究。
  何谓政策,不同研究者有不同定义,不同体制下有不同的概念界定。但是,具有共识的是,政策通常包括目标和实现目标的方法。没有一个据以判断实施的目标,实施就无所谓成功或失败(Pressman &Wildavsky ,1984)。本文认为,实施成功的正确标准是忠实于已确定的政策目标程度,即政策目标达成度。根据政策目标达成度,即原定政策目标的实现程度,可以将任何政策实施达成度划分为0-1的光谱带,其中0为政策空传,即政策目标没有任何一点达成;1为政策完全达成,可称之为政策忠实落地。其中,0.5处为政策变通,即部分政策目标实现了。
  在达成度的光谱上,根据现有政策目标达成度,均可以划分为三大区间:空传区间、变通区间和落地区间(图1)。
  政策空传指通过政策经过一系列的实施过程(包括再决策和执行)后,政策目标达成度仍然处于极低的状态。从整体上看,中国公共政策实施的过程实际上是由三个子过程构成:一是政策文本运动过程;二是政府职能部门实施行动;三是社会参与实施活动过程所构成的政策网络实施行动过程。如果这三个过程能够相互协调,政策便能顺利执行;倘使这三个过程有一个受阻,就容易产生公共政策实施中空传和行动落空。
  政策空传表现为三种类型(图2):一是政策不实施。所谓政策不实施是执行者将政策文本束之高阁,并未将政策文本的内容转化为具体实践行动,政策目标零实现。后面将谈到的食品监管中“瘦肉精”大检查的政策实施行为就是其典型。
  二是政策虚执行。所谓政策虚执行是执行者选择一些短时间容易实现的政策目标作为工作重点,借助于一些惩罚性、威慑性的政策工具促使政策目标只是暂时、部分实现,其最为常见的是运动式政策实施。三是政策假执行。所谓政策假执行是政策执行者采用宣传等政策工具实施政策,而没有使用实质性政策工具来实现政策目标,象征性执行是其典型特征。政策空传突出表现为以政策文件贯彻落实文件,且没有将政策任务转化为具体政策目标。
  政策空传与政策变通的差异表现为处理政策目标程度的异同,政策空传是对原有政策目标达成度小但执行者没有改变政策目标,而政策变通是政策执行者调整或变更原有政策目标。政策空传与政策偏差之间的差异在政策空传是政策目标实现程度低,侧重于政策实施行动本身意义研究;而政策偏差是考察实施行为的社会后果,侧重于行动与结果之间的不配备。
  因此,本文研究的问题就是政策空传现象如何产生?产生的原因是什么?这些原因背后更为深层次机制又是什么?最后,国家如何治理政策空传现象?
  
  二、政策实施的“流”分析框架及研究方法
  
  政策实施是政策贯彻、履行、生产、达到和完成的一个过程。尽管关于政策实施始于何时难以定论,然而,事情必须有一个起点。因此,(点击此处阅读下一页)

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发表于 2013-1-5 13:34:39 |显示全部楼层
  本文将政策实施的起始点勘定为政策目标确定后以及正式政策文本出台与下发的时间为原点,此后所开展的各项政策活动就是政策实施行动。
  政策实施既是落实政策文本中所确定的目标更是解决政策问题的具体行动。
  根据政策问题解决参与部门多少,可以分为结构化的政策问题和非结构化的政策问题,其中结构化的政策问题是指某个政策问题可以明确由某个部门单独解决,政策问题所反映的事务专属于某个职能部门所管辖;非结构化政策问题是指某个政策问题需要多个部门合作才能解决的问题。
  从政策目标定义来看,作为决策者定义政策目标有两种方式:一是用定性方式定义政策目标,如建设和谐社会。定性政策目标对执行者是一种软约束;二是用定量方式明确政策目标,如GDP 等。数字化政策目标是一种硬约束,容易评估和考核。
  (一)政策实施的“三流合一”锥体结构分析框架
  政策实施过程是包括前期准备过程、政策文本再决策、政策方案执行和后期评价过程相联结起来的整体程序。与此同时,政策实施过程也是各方行动者(包括政府职能部门与社会中所有的利益相关者)之间伙伴关系建立与博弈的过程(李瑞昌,2012)。
  中国公共政策实施过程包括:政策文本流变过程、职能部门政策实施行动过程和公众参与活动过程。所谓政策文本流变是指政策在不同层级政府以及不同部门逐级、逐个组织下发。尽管下发的形式经常不一,政策内容也有所调整,但是,政策宗旨是不能够改变的。政府职能部门行动过程是指根据政府内部结构按照职能分工的模式,根据具体事务安排不同职能部门承担不同的业务。一旦职能部门收到工作任务安排,就应将政策文本所显示的内容转化为组织和成员的行动,实现政策目标。而在社会主体活动过程中,公众是政策实施效果的最终评价者,也是政策实施的最后承受者,当然,也是公共政策实施的参与者。企业则既是政策实施对象,也是政策实施的参与者、配合者。因此,公共政策实施过程也是发动公众和企业参与的过程。政府职能部门、公众与企业之间互动就会让政策落实,产生实际的政策效果。
  针对中国公共政策实施中的三个过程,即政策文本流变过程、职能部门政策执行过程和社会参与过程。可以从三个学术视角出发对政策实施过程展开分析和研究:一是利益分析视角。这一分析点既有公共选择理论家们所言的执行政策的官僚们个体利益与集体利益欲求,亦有政策作用对象因利益受损所采取的利益对抗。总之,利益得失均衡成为分析政策实施中问题的主要出路。甚至认为,政策实施本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程,政策执行主体的行为从根本上受利益驱动,主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性(丁煌,2004)。二是府际关系视角。中国公共政策实施过程是政治与政府过程,既有纵向层级的府际关系,又有横向平级的政府间关系;换句话说,存在着条条分割的层级性治理和块块分割的多属性治理,因此,中央政府的协调功能和各级党政推动意志往往决定政策能否最后执行下去(贺东航、孔繁斌,2011)。三是政策情景视角。中国公共政策实施与社会经济政治情景密切相关。如果某项政策出台后,国内国际环境发生了重大变化,这项政策很快就会在执行中夭折。
  政策实施过程是在一定政策环境(场域共识和资源依存)中,参与政策实施的各个行动者的互动过程,即通过互动培育合作的能力、产生合作意图,增加成员间信任度以及重新定位自身角色。鲍威尔(Powell )及其同事用三种“流”来阐述政策实施过程:政策流与“地方目标被认同的程度”相联系;过程流涉及“实现目标的实现机制或工具”;资源流自然与钱有关(Powell et al.,2001:44)。
  鲍威尔“三流合一”政策执行模型有两个不足:一是政策流中地方目标被认同的程度,主要是指地方政策目标被民众认同的程度,没有考虑府际关系问题。这是因为该理论模型建立在联邦制和地方自治的政治制度基础上,因此,将其运用于不同国家结构形式下应该改进。二是资源流中没有考虑组织人员、科学技术与管理技术。
  基于中国中央集权制国家政策实施的特殊性,本文认为,可以改进政策实施过程的三种“流”模型以适应中国政策实施解释。政策流指政策目标不仅是被民众所认同,而且更为重要的是,中央政策目标被地方政府所认同或地方政府将中央政策目标清晰化的过程。政策目标的实现机制和工具的充足程度决定了过程流畅通度。政策执行中资源流不仅需要钱财,组织人员还需增加科学技术。
  综上所述,将政策实施三个形式过程、三个分析视角即政策实施三种“流”结合起来,就可以建立起三角形锥体的分析框架(图3)。如果“三流”充分其能够适时合一,政策实施就能顺利进行和实质性开展;进一步讲,政策目标达成度越大,政策问题解决越彻底,政策效果也就越明显。如果“三流”短缺且不能适时合一,政策空传现象就会产生。
  (二)本文研究方法
  中国政策实施过程首先启动的是政策文本再生产,创制出一系列政策文本,形成了一场政策叠加的文本生产过程;但是,这些政策文本并不是千篇一律的,而是不停地删减、调整和变更的,从而形成风格分殊、重点不同、结构各异的政策文本,可以称之为政策文本流变。这些政策文本是政策实施的重要组成部分,因此,解析它们可以绘制出政策实施的部分过程。
  政策文本分析是通过挑选出一部分政策文本,选取政策文本中的特征项,分析出政策文本所表示的意思。政策文本分析的内在逻辑是文本由特定人群制作的,文本的语义不可避免地会反映文本制定者的特定立场、观点、价值和利益。因此,文本内容分析可以推断文本提供者的意图和目的。如果能将多个类似的文本进行比较,就可以发现不同文本制作者所展示的相同与不同的观点及行动。因此,政策文本分析是本文研究使用的第一种方法。
  大国每天运行中的政策数以亿计,不同领域政策运行轨迹也是千差万别的。
  因此,就某项政策实施情况展开案例分析,可以发现出政策运行的共同特征。案例分析法(Case Study )是社会科学研究中比较常用的方法。通过案例研究,人们可以对某些现象、事物进行描述和探索,从而建立新的理论,或者对现存的理论进行检验、发展或修改。同时,案例研究还是人们找到解决现存问题方法的一条重要途径。著名公共政策学者安德森认为,政策分析中的案例分析比量化研究要更有效解释某类现象(安德森,2009:30-32)。另一位著名公共政策学者希尔也认为:政策过程研究更多是案例研究,所使用的主要是定性方法(希尔,2004:22),因为它能更全面地描述过程。于是,在中国公共政策研究中,通过一些案例尤其是经典案例挖掘,可以彰显出中国公共政策实践中的创造性,有助于推进中国公共政策实施研究的理论化水平和知识的累积,以便于指引中国公共政策实施继续创新。案例研究也是本文运用的第二种方法。
  本文以2010年7月31号国务院办公厅发布《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》(以下简称为国办发〔2010〕36号文件)政策文本为原始资料,以后续开展的“地沟油整治”和“废弃物管理”行动作为案例基础,通过网络搜索各级政府公开的政策文本和相关新闻报道,同时,也实地访谈监管部门官员收集与整理相关资料。我们共收集到20个省、自治区、直辖市人民政府发布的实施政策、38个市和16县级人民政府发布的实施政策、2个乡镇实施政策共76个政策文本,并以此为基础进行文本分析,同时结合相关报道佐证实施绩效。我们也构造政策实施“三流合一”分析框架,探讨地方政府实施此项政策的行为过程,借助利益视角、府际关系视角和政策背景视角分析“地沟油”整治政策实施过程中政策空传现象与成因,发现政策空传的产生机制,提出减少政策实施中空传现象的对策,促进公共政策有效落实。
  
  三、政策流直排:政策虚实施
  
  “文本”原本是社会学和语言学概念,鲍威等人运用了“文本”概念解释了政策实施过程。他们认为,政策实施不仅仅是做某件事,而且还是一个文本再创造的过程。“政策文本”包括各种类型的官方文件,讲话稿以及用来对此作解释的其他说明文本。总的来说,这些文本“并不必然具有内在的一致性和明确性”,“误解的可能性与之相伴”(Bowel et al.,1992:21)。因此,尽管文本本身含有可能性和局限性、矛盾和空间,且实践中政策的实现依赖于某种妥协和在特定情况下适应这种妥协……;于是,现实的政策观必然要反对这样一种观念:政策只是对人们做的某件事情……(Bowel et al.,1992:15),而应主张的是政策实施是文本所确定的内容转化为实际行动的连续过程。
  (一)政策文本流变与政策空传
  政策文本会在单一制国家的不同层次之间不停地生产和再生产,“政策在描述它的文本中发展,并且贯穿整个文本,文本必须根据政策产生的时间和特定的地点进行理解。文本彼此之间也必然会有统一或分歧——文本间的关系是重要的”。(Bowel et al.,1992:21)因此,鲍威等人认为:政策……是文本的干预,但它们自身也具有实质上的局限性及可能性。对“文本”的回应具有真实的影响,这些影响在政策所介入的实践领域是常见的,政策并不是在此领域中简单地被接受和执行,而是需要解释并进而再创造(Bowel et al.,1992:21-22)。所以,分析不同层级政府的政策文本之间传承与变迁,就可以发现政策再生产的结果。
  政策实施过程并不是单一的程序,而是包括贯彻、履行、生产、达到和完成的一系列环节。当然,在不同政策实施过程有不同的程序与环节。不同环节有不同的政策目标。政策目标是政策实施的导向器,也是政策评估的校准器。政策文本生产过程是政策目标分解环节,也是政策目标具体化过程。自上而下政策实施、自下而上政策实施和政策实施网络三种模式的差异就在于政策目标确定过程不同。
  自上而下的政策实施模式是决策者确定目标,执行者根据执行的需要逐级分解目标、且按部门职能和地域空间将其具体化和全面落实。而自下而上的政策执行模式则是由执行部门根据自身权力以及业务范围确定政策目标,上级部门根据下属目标汇集整合而形成更高层级政策目标。网络执行模式则是政策实施主体相互协商形成共同认可的政策目标。从总体上来看,在中国,政府出台的公共政策一般都采取自上而下的实施模式。只有少数试验性的公共政策才会采用自下而上的实施模式,其原因是这类公共政策往往先在几个地方试验,获得一些成功的经验后再向全国推行。
  按照中国政策实施的常规习惯,各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构接到该项政策文本后,就会开始政策实施活动。政策实施活动应该包括哪些行动,一直是西方政策实施与政策决策之间界限应在何处的争论点。
  一些学者认为政策实施就是将政策作用于政策对象(主要是行政相对人),另一些学者认为,再决策也是政策实施的部分。本文认为,单一制国家中政策实施应该包括两个部分:一是再决策过程,也称政策文本再生产过程;二是具体落实过程,即政策工具作用于政策对象。基于此,下文试图回答以下问题:其一,哪个行政层级是再决策的底层?换句话说,政策文本流变到何处终止?其二,政策文本流变中文本本身发生了什么变化?
  在分析政策文本流变之前,基于政治常识回答上述第一个问题,即政策文本流变的底端行政层级是哪个层级。根据中国内地政府构成部门设置特点,县级政府是职能部门设置健全的最低端政府层级,即县级政府是一个完整的政府,县级政权是完全的政治体系,包括党委、政府、人大、政协。乡镇政府与政权的组织结构就残缺不齐,政策执行能力,尤其是专业性事务执行能力比较低下;而村庄、居委会和社区都属于自治机构,只能配合或辅助乡镇政府和县政府的职能部门实施政策。因此,就地沟油整治和餐厨废弃物管理政策实施而言,最底端的行政主体应该是县级政府及其构成部门;换句话说,政策文本运动到县级政府为止。但是,我们发现一些县级政府将政策文本转发至乡镇政府,乡镇政府又将其转发给村、街道、居委会等自治机构,如福建省东山县西埔镇和福建省福清市镜洋镇等。
  而乡镇政府和自治机构均无实施地沟油整治和废弃物管理的行政和技术能力,于是,文件下发就容易演变成走过场,政策处于不实施状态。这也是政策空传的重要证据之一。
  回答第二个问题时,必须对各级政府政策文本进行分析。一般而言,分析政策文本的形式,

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发表于 2013-1-5 13:35:11 |显示全部楼层
  可以发现以下典型特征项:一是政策文本结构,政策文本结构包括六个部分:导言和五部分正文;二是政策目标,即政策问题解决所需要达到的社会效果和期望值;三是政策行动,即专项整治、建立相关制度和探索新技术;四是保障机制,包括部门责任制、行政首长负责制、联动机制、社会监督机制;五是结果评价机制,包括督导检查和社会回馈机制。应该说,从中央政府政策的宏观性而言,政策文本的这些典型特征项是常见的、普遍的。于是,政策文本流变主要表现在以下四个方面:其一,文本创新,文本内容新颖性可以通过政策文本结构分析发现;其二,政策目标具体化,可以通过目标量化和绩效考核指标予以观察;其三,行动安排,即通过任务安排明确程度来分析;其四,内容落实,可以通过上级政策文本规定机制建设情况来考察。如果上述某一方面在政策文本再生产中没有落实,就容易产生政策不实施,甚至政策空传现象全面产生。
  (二)政策实施文本比较与政策内容流空
  为了便于政策文本比较,本文确定六个典型特征项来描述和分析省级及其以下各级政府实施国务院整治地沟油专项行动的政策文本流变行动。具体包括:一是政策文本形式创新,即采取何种形式重新决策,形成落实国务院政策的新政策文本。本文认为有转发、调整复制和具体部署三种政策实施文本形式,其中“转发”是原封不动地将国务院政策下发;复制调整则是根据国务院政策文本的内容和格式做了小幅度的调整,然后下发;具体部署则是根据国务院政策文本的具体要求确定实施政策的具体行动安排。二是政策文本内容。从国办发〔2010〕36号文件来看,主要内容包括三个方面:一是根据从地沟油生产到流入餐桌整个流程,分段实施专项整治行动,可以简称为产品流程;二是针对餐厨废弃物管理建立起相关管理制度,简称为制度内容;三是相关的具体工作安排,即何时开始整治、何时结束行动以及如何评价行动效果(如利用统计数据等)。地方政府的政策实施文本也应该包括此三项内容。三是政策文本描述的行动安排。国办发〔2010〕36号文件确定了两项行动安排:一是短期的专项行动,即按照流程整治地沟油专项行动(三个月时间);二是长时间的实施行动,即将餐厨废弃物管理制度作为一种长效机制予以实施(无时间限制)。这两项行动都可以借助各地政策文本确定废止日期来确定。四是政策文本规定的参与单位明确性。国办发〔2010〕36号文件中确定了部门负责业务范畴,根据对口原则,地方政府相应地设置这些部门负责相关业务。但是,仍然有两个特殊性:一是地方政府根据执行的需要会增设诸多执行部门,因为国务院组成部门更多地仍然是决策机构,因此,地方实施政策过程中有一些上下不对口的执行部门;二是尽管每一项业务有负责部门,但是还需要其他部门配合,作为国家层面宏观决策而言无需考虑任务安排的配合部门,但是,执行过程中往往需要考虑,否则就会出现执行真空。因此,地方政府执行政策是否在每一项业务流程中明确了负责单位和配合单位对于政策实施具有重要意义。
  五是政策文本中关于责任追究的确定。在国办发〔2010〕36号文件中明确了两种责任:一是行政相对人责任,即对制造和销售地沟油和违规处理餐厨废弃物的企业和个人进行追责;二是行政主体责任,即对没有落实政策文件所规定的内容追究相关主体的责任。但是,不同层级政府应细化行政主体责任。六是政策文本中首长负责制落实。由于实施政策主体比较多,因此,需要一种协调机制。就是首长负责制,具体形式表现为领导小组的建立和运行。
  基于上述六个方面政策文本典型特征项(表1),笔者对所搜集到的各层级实施国办发〔2010〕36号文件所发布的政策文件进行比较分析。
  1.从发布的文本形式来看,85%的省级政府的政策文本是对国务院政策文本的初级解读,采用调整复制办法重新发布国务院的政策文件。而近60%市级政府的政策文本具有可落实性,县级政策文本基本上是以操作性为导向制定的。具体而言:
  (1)20个省级办公厅发布的地沟油整治的政策文本中,仅有1个省办公厅采用直接转发国务院文件的形式,两个省在政策文件中具体部署了地沟油整治工作,具体表现为不仅明确了相关行政主体的任务,而且还确定了整治的时段和监督检查日期,制定了对整治效果的汇报表格连同文件一起下发。17个省级政策均采用修改复制国务院政策的做法。
  (2)38个地级市发布的政策文本中,有7个市直接转发省办公厅文件或修改了一下单位和日期,有9个市采用修改复制方法对文件结构进行调整和落实了部分要求(如成立领导小组等),有22个市政策文本根据本地实际情况部署具体工作。
  (3)16个区县发布的政策文本中,有1个县政府直接转发市的政策,1个县转发了省发的文件,其他区县的政策文本都部署具体工作。
  2.从发布内容来看,基本上是复述国办发的相关内容。只有1个省和1个市自制了具体工作图表。其他省级、市级和县级政府发布的政策文本,都只对国务院发布政策文本中的地沟油监管流程和废弃物管理制度进行了转述。
  3.从行动安排来看,省级政府对于行动安排缺乏规划性,县级政府基本上根据市级政府的行动安排确定自己的行动时间。具体而言,只有4个省在政策文本中明确了专项行动时段,有1个省发布的政策文本有效期为5年,另一个省确定为2年。20个市县明确了专项行动时段。
  4.从参与单位来看,多数省市级政府仿效国办发文件的做法,明确负责单位的任务,相对而言县更加强调负责单位和配合单位。与此同时,如果省市对每一项任务明确负责单位和配合单位,那么,县和乡都会仿照。统计结果是,省、市和县级政府的政策文本都明确了每项任务的负责单位,但是,只有10个省、市和县的政策文本明确了每项任务的配合单位。
  5.从责任追究来看,无论是对行政相对人追责还是对行政主体问责,均与国办发的政策无大的出入。这显示出责任创设权将更多地保留在国务院。
  6.首长负责制。建立领导小组是落实首长负责制和全程监管与执法联动机制的最为重要的组织保障,但是,从政策文本统计分析来看,并没有受到各级政府尤其是省级政府的重视。只有1个省建立了领导小组,也只有20个市县政府建立了领导小组。
  从交叉对比分析,政策文本分析所显示的积极信号是地方政府积极实施政策和创新举动,与政府层级无关。至于与何种因素有关,仍存在不确定性。而政策文本分析所释放的消极信号则是地方政府对政策执行显示的仍是“走形式”居多,缺乏从根本上思考如何解决政策所反映的问题,也没有明确地分解、细化国办发〔2010〕36号文件中所确定的抽象目标。这说明国务院政策目标并未被地方政府所认同、所理解。当一个政策没有清晰的明确的目标时,对实施成功标准的选择就变得非常困难,此时更多地是社会普遍的规范和价值发挥对政策实施效果评价的作用,政策实施效果的客观性就难以展现。于是,政策内容处于一种空流状态,并未真正落地转化为实际效果,政策实施呈现出政策空传的特征。
  
  四、资源流短缺:政策不实施
  
  国办发〔2010〕36号文件下发的单位是“各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构”,其中各部委、各直属机构主要指国家发展改革委、住房城乡建设部、财政部、工业和信息化部、环境保护部、农业部、商务部、卫生部、质检总局、工商行政管理局和食品药品监管局。这说明,地沟油整治并不能由某个部门单独可以完成的,而需多个部门协同作战才会有结果。那么,整治地沟油的绩效不佳是否可以归结“多头管理”呢?(Lieberthal &Oksenberg ,1992)或者归结为“政府与市场之间关系与边界没有定论”?(刘亚平,2011:56)如果两者都不是,那么,其他的原因又是什么呢?
  (一)科学技术短缺与资源流停滞
  就监管的对象而言,政府监管主要包括对“人或组织”的监管和对“物”的监管。对人或组织的监管是比较简单的监管,尤其是监管市场主体,基本上就是发放许可证或者资格证;而对“物”的监管则包括对流程和“物”的数量与质量监管,这涉及大量科学技术手段。
  专业性是职能部门存在的理由,专业性是建立在科学技术基础之上的。科学技术缺失是职能部门监管对“物”监管失效的硬约束条件。现代监管是以科学技术(简称硬技术)与管理技术(软技术)为依托发展起来的(李瑞昌,2006)。
  换句话说,硬技术与软技术储存不足时,监管部门就会出现以对“人或组织”监管代替对“物”的监管,出现指令型社会。
  本文认为,阻碍地沟油整治绩效提高更主要的因素是科学技术,根治地沟油的手段是便捷的检测技术。科学技术是餐厨废油得以重新走上餐桌的主要缘由——如果没有现代油脂提炼机械与化学技术,餐厨废油就不会重上餐桌。但是,恰恰又因科学技术不足导致地沟油整治绩效缺乏。从地沟油和餐厨废弃物的管理来看,我们需要两种技术:一是快速检测技术,即“地沟油”成分含量(主要是黄曲霉毒素)检测技术(熊焰,2010);二是食物耗损估测技术。食用油与废弃的“地沟油”之间的估测技术,即每吨食用油经过一次性使用后,估计能产生多少废弃的“地沟油”。从目前来看,这两种科学技术都是缺乏的。而一旦科学技术手段缺乏,就可能造成监管失效。
  就地沟油监管而言,最有效、成本最低的监管方式是对销售环节进行监管,这样就能防止地沟油回流到餐桌。但是,快速检测技术缺失促使地沟油后端监管不力。目前,对地沟油销售环节监管的主要手段是惩罚地沟油销售商以及处罚和关闭违法使用地沟油的餐厅。但是,这两项较为严厉的监管措施显然是有失公平的,因为除非销售商和餐厅预先知道是地沟油而有意使其进入销售和食用环节,否则非专业人士是无法判断何油为地沟油。因此,监管进入食用油市场后的地沟油实际上是一项非常困难的事情。最大的困难在于无论是销售商还是监管部门都未掌握快速检测技术,而且地方监管部门也无意开发这种检测技术(余志强,2010)。国办发〔2010〕36号文件中责令卫生部开发检测技术,但是,地方卫生部门并没有在其颁布的政策中提及技术开发。因为,如果卫生部没有专项资金资助地沟油快速检测技术开发的话,这项费钱、费力且充满风险的行动,省市政府是不愿招揽的。
  如果不能对地沟油终端进行监控,要实现“防止地沟油回流餐桌”的政策任务,就必须采取回溯机制,即实现源头监管和全过程监管。源头监管就是对餐厨废弃物监管,即国办发〔2010〕36号文件确定另一个政策目标——“餐厨废弃物无害处理”。这一政策目标实现的前提是餐厨废弃物全部收集。问题就在于食物耗损估测技术缺乏,导致无法估算餐厨废弃物总量。
  根据管理学的一般原理,凡是不能以目标导向评估的管理内容,实际上,就是无法管理的内容,即“不能评估的东西、不能有效管理”理论。对餐厨废弃物收集监管是环境保护部门的一项重要工作。就废油的数量监管而言,缺乏科学统计和测算数据,至今为止,国内并未有长期经验数据支撑多少食用油通过烹调和人们饮食后,还能残留出多少废油。尤其是,中国菜系中不同烹调办法所产生残余的油也不一样。因此,即使我们统计了每天餐厅购进了和消耗了多少食用油,也无法估算出餐厅应该残留的废油量;于是,总量估算不清为餐厅规避废油收集监管的“道德风险”留下空间。
  (二)组织与资金不足与政策虚执行
  从各地政策文本来看,地方政府均采用管理措施来弥补技术缺陷,但是,我们依然发现用管理代替技术的作用是有限的。尤其是当分工不明确、总负责部门缺乏(郑凤田,2011a )、检测成本上升和检测技术不便捷时,各个相关部门相互推诿就成了政策实施的一种常态。同在2010年5月,为了实施《国务院办公厅关于印发2010年食品安全整顿工作安排的通知》(国办发〔2010〕17号),商务部等六部局决定在全国开展强化畜禽屠宰监管,确保肉品质量安全专项整治工作,制发了《商务部公安部农业部工商总局质检总局食品药品监管局关于开展强化畜禽屠宰监管确保肉品质量安全专项整治的通知》(商秩发〔2010〕219号),其中一项重要工作就是对瘦肉精实施整治。2010年7月19日江苏省商务厅牵头,将禁止使用瘦肉精的宣传工作赋予农业主管部门,而将瘦肉精检测的责任授予商务主管部门。2010年10月20日中央机构编制委员会下发的《关于进一步加强“瘦肉精”监管工作的意见》(中央编办发〔2010〕105号)却将“瘦肉精”检测责任加给了农业部。

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发表于 2013-1-5 13:35:29 |显示全部楼层
  农业部以此文件为依据,向财政部申请专项资金开发检测瘦肉精的技术和设备,但是财政部并未给予资金资助。因此,由于责任不明确、编制无落实和财政资金不支持,导致市场猪肉的“瘦肉精”检测没有一个部门予以落实。
  这项工作依旧按照上下部门对口的行政秩序,文件不停地逐级转发,成为典型的政策文本运动。2011年初,“瘦肉精事件”在南京爆发,经中央电视台“3.15”节目专栏报道后,全国又一次陷入食品安全恐慌之中。为此,江苏省农委(党的机构)发了一份加急政策文件要求全省开展拉网式的瘦肉精清查工作。但是,由于责任不清和资金、技术缺乏,加急文件下发后半个月内地方职能部门并未采取行动,而仅仅停留在宣传口号之上,生猪的屠宰场成了监管瘦肉精的空白区(李润文,2011)。
  地沟油整治既是多个职能部门、多层级政府参与的政策实施行动,也是多项专业性活动。因此,地沟油整治政策的目标是一个纵向与横向的分解过程。国办发〔2010〕36号文件中确定总体目标是“加强餐厨废弃物无害化处理,有效解决‘地沟油’回流餐桌问题,切实保障食品安全和人民群众身体健康”,也针对不同职能部门的职能定位确定了它们各自的任务。问题就在于对地沟油整治和餐厨废弃物处理是一项新增的任务,在没有增加人员和预算的情况下,各职能部门只会在领导小组的压力下开始一场政策虚实施和不实施活动,即宣传口号很响亮、执法队伍声势很浩大。
  
  五、过程流滞阻:政策假实施
  
  从政策实施过程来看,政策实施过程可以归为三种:一是自上而下实施过程,这种模式强调中央制定统一政策,各地方、各部门再由上而下一级一级根据政策的基本内涵和本地实际情况实施中央政策。同时,自上而下的政策实施过程由于政策实施动力来自中央政府施加的压力,因此实施者过多地关注中央行动者的目标和策略,忽视了基层官员的适应策略,也忽视了政府行动的意外结果。二是自下而上的实施过程,即各地方和各部门根据本地方和部门实际情况制定和执行政策,中央政府无意于强调政策的一致性和执行的划一模式,政策实施动力来自社会。第三种是政策实施网络行动过程,即强调社会各种组织参与政策实施,政策实施既有市场行为又有科层行动还有公民自愿参与,强调多个主体参与的一种自上而下、自下而上与平行行动的混合过程(Hjern&Hull,1982)。
  无论是自上而下、自下而上还是网络执行过程都属于组织强制实施模式,而前面谈到的选择性实施则表明在组织强制的前提下,作为实施主体的官僚具有很大自主性。因此,组织强制实施模式主要是从组织设置上考虑公共政策实施组织安排,而有选择性实施模式则主要是从政策内容选择上来看,认为政策实施过程中各级组织不会完全实施,而是按照一种利益的原则来进行甄选。但是,这些模式并没有对政策实施进行全面的描述和分析,中国公共政策实施事实上有着非常复杂的机制,它不仅受到中国整个政治体制影响,而且受到具体政策本身的影响,但是,本文认为更为重要的是受信息与激励机制的制约。
  (一)信息失真与监管失败
  就政府监管而言,监管对象信息真实和充裕是有效监管的基本保障。一旦监管信息失真必定带来监管失败。
  造成监管信息失真的原因概括起来包括以下几个方面:
  一是监管链条过长,任何一个环节信息不足或不准确都会导致整个监管流程的失败。由于监管长链条中上一个环节的信息往往是下一个环节监管的依据,因此,各个环节之间的信息依赖性非常强。一旦一个环节信息出问题就会滋生监管失败因子。地沟油整治过程就包含了餐厨废弃物收集环节监管、餐厨废弃物运输环节监管、餐厨废弃物处置环节监管、地沟油提炼加工环节监管和地沟油销售检测环节监管等五个环节监管政策实施。从一定意义上,地沟油的生产地是“分布式”的,来源和使用单位是“分布式”的,监管是“分布式”的(孙继伟、王鑫鑫,2011)。因此,尽管五个监管环节都建立了台账制度,但是,由于缺乏电子标签的记录控制,任何一个环节出现纰漏,都会出现信息失真的现象,监管自然会失败。
  二是监管对象的信息收集困难。监管对象的信息包括监管物的信息和监管人的信息。监管物信息收集的准确性受科学技术和管理技术所制约,而监管人的信息则依赖于登记与注册制度。餐厨废弃物的总量信息获取存在困难,即大量的小餐饮企业餐厨废弃物无法收集。地方政府政策文本中餐厨废弃物强制收集均选择大中型餐饮行业,采取固定单位、定车、定人和定时采挖“地沟油”的行为也只能针对餐饮业集中区(孔丽,2010),基层分散的小餐饮业无法收集且无法监控。
  监管人的信息同样存在难度,由于对餐厨废弃物收集、处理和废油脂加工的企业注册难,且需要找到挂靠单位才能登记;于是,合法的餐厨废弃物和废油脂的处理企业数量少,而大量分散的餐厨废弃物和废油脂处理的个体户的信息无法收集。
  于是,大量餐厨废弃物和个体户无法纳入到监管之中(许晓敏,2011)。
  三是监管者之间信息不连通,导致监管失败。每个监管者都会隐瞒一些信息以保住自己权力和回避自己的责任。因此,监管者之间的信息不连通是官僚自我利益保护的措施之一,是政府内部不信任的一种呈现,也是府际关系不顺畅的一个表现。而信息不连通是监管失败的关键性因素。
  (二)激励政策工具不足与政策虚实施
  从功能上来看,激励工具有两类:正激励工具与负激励工具。正激励工具包括奖励、授予荣誉等,负激励工具包括惩罚、问责等。激励对象分为三个层次:一是政策实施者激励,为了防止政策实施者采用选择性的政策执行行为,就必须对其进行正负激励以促使其履行职责、实施政策。二是监管对象激励,即通过正负激励政策鼓励或强迫监管对象完成其任务。三是公民激励,“如果公共政策的实施机构没有得到公民的信任,执行很可能失败”(Rothstein,1998:100),因此,调动公民积极性,鼓励其广泛参与政策实施过程,有助于提高政策实施成功的机率。
  对监管对象激励不足。在餐厨废弃物收集环节要求餐饮企业安装油水隔离池或油水分离器,但是,从目前来看,国内市场上并没有价廉、能高和体小的设备。
  此类设备价格都在万元以上,且体积大;这对于生存与寸土寸金的城市的餐饮业而言,无论其规模大小都是不乐意支付的一项额外成本。因此,餐饮废弃物收集过程的监管实际上是失效的。
  在餐厨废弃物处置环节来看,餐厨垃圾的处置有两个模式,一是无害化处理,包括焚烧和利用生物技术转化为饲料或生物柴油(谢耀华,2011);二是被非法收购用以提炼泔水和加工地沟油,泔水直接用于家畜饲养,而地沟油则被勾兑进入餐桌。而利用生物技术将餐厨废弃物转化为饲料或生物柴油过程,容易产生臭气,影响到生产地周边居民生活空气质量;餐厨废弃物加工的饲料或生物柴油成本略高于市场正常饲料和石化柴油,在市场中竞争力明显缺乏优势。于是,在缺乏补贴情况下,多数企业均会采用最方便、最经济的焚烧方式处理餐厨垃圾。
  从地沟油提炼加工环节来看,经过加工后的地沟油进入销售市场有两种选择:一是作为化学原料出售,每吨价格为3000元;二是违法加工成色拉油、火锅油或勾兑成调和油等流入食用油市场,每吨可卖到上万元。这样,“地沟油”行业一年的暴利达15亿~20亿元(郑凤田,2010b )。在利益驱动之下,炼油企业更愿意冒风险将地沟油推进到食用油市场。
  (三)“管人”策略与社会参与
  对于“地沟油”生产与销售企业实施严厉监管、增强它们的社会责任(郑江丽等,2011),无疑是整治“地沟油”具有长久效应且最有效的机制。但是,这是一种“管人”的策略,其运行需要全社会参与到政策实施过程中。因此,推动社会参与到政策执行过程之中,毫无疑问是政策实施取得预期效果最有效的方式。
  但是,在一个利益分歧不断扩大的社会,民众越来越难以用传统的动员方式调动其参与的积极性。从地方政府调动社会民众参与途径来看,主要有三条:
  路径一是通过媒体等方式加大宣传报道,从而扩大民众对这些事情产生一种抗拒性情感。甚至可以借助官方媒体激发民众情绪从而对官方整治“地沟油”形成压力,从而提升政府与民众协作整治“地沟油”的动力(王竹介,2007)。
  路径二是建立实名、有奖的举报制度。参与打击“地沟油”行动的各地各职能部门均设置了举报热线、建立了奖金,甚至建立了统一的举报处理制度。但没有达到预期的效果,因为在缺乏诚信的社会里实名制举报会让每个举报者承受巨大风险。
  路径三是建立匿名、无奖的举报制度。公安部开展了“打四黑除四害”(黑作坊、黑工厂、黑市场、黑窝点和害百姓、害家庭、害社会、害国家,统称为“四黑四害”)的专项行动,并建立了“打四黑除四害”微博,鼓励公民在网上进行举报。总体而言,公安部的微博举报是实效最为明显的,自2011年8月底开通至10月中旬的一个半月就收到群众举报线索2.8万余条,已查实为9200余起,其中查破案件4163起(史竞男、邹伟,2011)。而到年底就收到举报线索10.3万余条,查办案件13.2万多起,捣毁“四黑”场所2.8万余个;打黑除恶专项行动,打掉涉黑组织400多个,铲除黑恶势力团伙3900多个;打击电信诈骗犯罪,破案近5万起,抓获犯罪嫌疑人6000多名,追缴及冻结涉案资金近3亿元……并查处了震惊全国“十大地沟油”刑事案件(公安部新闻发言,2011)。正因群众的积极参与,公安部门对制造、销售和食用“地沟油”的犯罪团体打击成为最具有威慑力的行动,也是“地沟油”整治行动中最为有效的措施。但是,针对犯罪个人或组织的公安部门行动是个案性的行动,且不具有长久的威慑力。
  因此,国家所确定的全要素、全环节、全过程的全面监管政策,在实施行动中,往往会因原有政策目标过于宏大、难以量化或缺少相关知识、难以制定标准等,难以被地方政府所认同而被修改,造成政策流萎缩;也因执行过程中政策工具不足或正负激励机制短缺,地方政府也会采用形式上实施而实质上逃避的策略,带来实施过程流无实效;最后,因执行活动中组织人员、资金匹配不到位以及科学技术缺位,导致资源流能力不足,这也是政策实施中存在的最大不足。正因上述政策实施中三“流”出现耗损导致政策实施中主要环节、大面积地区呈现出空传状态。
  归纳起来,造成中国公共政策实施中空传的原因有:一是自上而下的执行过程,政策目标并没有按照政府层级分解化、具体化,政策无法实施;二是激励政策实施者、监管对象与公民积极行动的机制不足,导致选择性政策实施兴盛;三是科学技术与管理技术缺失直接影响到专业监管政策的实施效果,从而直接带来政策空传(图4)。
  
  六、结论
  
  任何一份政策文件既是对一个政治或社会问题的一个理性的回应,也是官僚政治斗争的结果,政策文件的形成是各方面妥协的产物。因此,政策所传递给实施者(执行者)的信息可能是含糊的,政策实施者必须要再创造。政策实施中的文本创造是政策实施者对政策环境(场域共识和资源依存)的重新认知,也是政策实施所需要的资源、工具、机制和能力精确的定位(马奇,2011:93)。于是,政策实施包含了政策文本运动和政府职能部门与社会共同行动三个过程。在一个中央集权自上而下的政策执行体制之中,不同行政层级政府在政策实施过程中应有不同功能定位。从中国现实政策实施过程来看,国务院在政策文本中将政策实施的落脚点确定为市县政府,但是,政策文件送往的单位则是省级政府而非市县政府。于是,中国政策实施中就出现了一个非常奇怪的现象:不同层级政府均以不同依据(国务院、省、市、县、乡选取其中一个或两个文本)、不同的形式(转发、调整复制和具体部署)、不同细化程度等多个维度创制新的政策文本,甚至出现从国务院到乡镇政府均以下发政策文本作为政策实施的主要行动。从浅层次来看,这种现象是政策实施中的空传;从深层次来看,它是中国政治体制中任何一级地方政府均是中央政府代理人的角色与政府层级节制的制度安排之间冲突的必然结果。与此同时,当一个新的社会问题出现、一项新的政策任务产生之时,在政策实施的组织人员、资金没有增加的前提下,尤其是政策实施所需的新的科学技术尚未及时跟进的情景下,政策实施表现出口号大于实际行动、象征性行动多于实质性执行的政策空传现象;而根治政策空传现象的方法就是落实政策实施中不同层级政府的责任。这也是后续研究中最为重要的议题。

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